如何落實特邀調解制度

導語：特邀調解制度是滿足人民羣眾多元司法需求的重要方式，人民法院在推動這項工作時，一方面應當注意理念的提升，另一方面要注意各項制度規定的落實，將這項工作推向一個新台階，為進一步深化多元化糾紛解決機制改革注入活力。

2016年6月28日，最高人民法院發佈《關於人民法院特邀調解的規定》(以下簡稱《規定》)。《規定》的發佈與施行，為各地法院開展特邀調解工作提供了司法解釋依據，有效地指導和推動了全國法院多元化糾紛解決機制改革。各地法院積極落實特邀調解制度，培育了一批編外解紛隊伍，化解了大量糾紛，取得了較好的社會效果。實踐證明，特邀調解是人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革、促進法院訴調對接發展的重要抓手，各地法院需要繼續落實完善特邀調解制度，擴展多元解紛渠道，滿足人民羣眾多元化的司法需求。

人民法院在落實特邀調解制度過程中，要明確制度設計內涵，防止出現認識誤區：

一是要明晰特邀調解制度是為人民羣眾提供多元的解紛渠道，而非單純解決人案矛盾。應當説，日益增加的案件量，是激發多元化糾紛解決機制改革的重要動力。但是，多元化糾紛解決機制改革不能以解決人案矛盾為主要目的，特邀調解也不能作為分流案件的單一工具。特邀調解是法院附設調解的重要形式，在國際ADR發展的今天，法院附設調解已經成為世界各國法院的主要工作之一，是訴訟制度的重要補充，為當事人提供了便利快捷的解紛通道。如果僅將特邀調解作為分流案件的途徑，以自身的投入產出來做加減計算，而不在制度落實、質量提高上下足功夫，特邀調解解決糾紛的優勢就不能很好地發揮，對當事人選擇特邀調解來解決自身糾紛也沒有足夠的吸引力。

二是要明確特邀調解制度的發展方向是實現高端專業調解，而非走低端息事寧人式的調解路線。高端專業調解並非指調解的案件為專業性較強的國際貿易、知識產權類案件，而是指調解員應當具有現代調解理念，熟練掌握調解技能，可以為當事人提供專業化的調解服務。當前，制約特邀調解發展的瓶頸在於當事人選擇不足。而選擇不足的重要原因，在於當事人認為調解與權威高效並存的訴訟相比，優勢不足，對當事人吸引力不大。特邀調解只有走高端專業道路，提高調解員調解技能，在調解過程中深入挖掘當事人真實需求，發揮案內案外多種因素，打破訴訟非輸即贏的必然結果，從而促使當事人形成利益共贏的良好體驗，才能形成自身優勢，吸引更多的當事人選擇。因此，發展特邀調解需要充分吸收現代調解理念，注重對特邀調解員的培訓，在調解過程中充分運用第三方中立評估等新機制，將特邀調解推向高端專業化的發展方向。

三是落實特邀調解制度應當嚴格遵守立案登記制，而非為立案登記制打開例外之門。《關於人民法院推行立案登記制改革的意見》指出，為充分保障當事人訴權，切實解決人民羣眾反映的“立案難”問題，改革法院案件受理制度，變立案審查製為立案登記制，堅持有案必立、有訴必理。特邀調解在制度設計上，強調對當事人訴權的保護，嚴格遵守立案登記制。特邀調解嚴格遵守立案登記制，體現在兩個方面：一方面，在糾紛分流上，特邀調解嚴格遵守當事人自願原則，對當事人不同意調解或者調解不成的，及時立案或者轉入審理程序，法院在流程銜接上，不能設置任何障礙;另一方面，體現在調解期限上，對於登記立案前的委派調解，由於未進入法院案件系統，屬於純粹的訴外調解，期限為30天。登記立案後的委託調解，嚴格遵守審理期限的有關規定。法院在特邀調解工作中，要注重維護當事人的訴權，建立順暢的銜接通道，便利當事人由調轉審。法院負責特邀調解的部門應當指導當事人選擇調解組織或者調解員，做好相關材料的移交工作，讓當事人少跑路，體現便民利民原則。

四是特邀調解制度為整個訴外調解提供支持與保障，而非壓制部分訴外調解力量的.發展。特邀調解制度所要求建立的名冊制度，充分考慮到公共資源作用的發揮，人民調解、行政調解、行業調解、商事調解等調解組織都可以進入特邀調解組織名冊。一些市場化運作的組織，如商事調解組織，也是特邀調解組織名冊的重要來源，將他們引入名冊有助於發揮他們的專業優勢。調解組織進入名冊的方式較為便捷，調解組織可以向人民法院提出申請，人民法院也可以邀請調解組織加入名冊。特邀調解組織名冊的開放性可以有效吸引各類調解組織加入名冊，參與人民法院特邀調解工作，使得特邀調解制度保障並推動各類調解組織的發展。

特邀調解在我國從開始到現在，已經經歷了幾年的探索，但是形成正式的特邀調解制度時間並不長。對於許多法院而言，特邀調解制度還是新生事物，需要各地法院特別是一把手重視，實實在在地下大力氣推進。具體而言，需要從以下方面入手：

一是深入學習，準確領會文件精神。《規定》首次以司法解釋的形式對特邀調解制度進行全面規定，許多新的機制、新的規定需要各級法院、特邀調解組織、特邀調解員準確把握、正確適用。各級法院要認真建立特邀調解組織、特邀調解員名冊，準確把握入冊人員、入冊程序，做好名冊管理;正確適用糾紛流轉、司法確認等制度機制。特邀調解組織和特邀調解員要正確把握調解應當遵守的原則，明確其享有的權利、履行的義務等內容。對此，各級法院應當重視《規定》的解讀，加強對法官、調解組織、調解員的培訓工作。

二是應根據實際情況切實推動，廣泛發展。我國幅員遼闊，各地法院開展特邀調解工作所面臨的問題、發展的階段存在很大差別。因此，人民法院應當積極發揮主觀能動性，根據人情、地情開展特邀調解工作。高級法院、中級法院要履行職責，積極開展轄區內法院特邀調解制度的指導、督促工作：對於尚未開展特邀調解工作的基層法院，上級法院應積極督促，促進其“從無到有”、建立名冊，吸引社會糾紛解決力量進入法院;對於已經開展特邀調解工作的，應當加強指導，促進其“從有到強”，加強與社會解糾力量的對接;對已經形成特邀調解體系的法院，應當積極鼓勵，促進其“從強到精”，建立一支素質過硬、極具專業化的特邀調解隊伍，成為人民羣眾解決糾紛的首選渠道。

三是積極宣傳，加強社會各界的認同。解紛之路需要有人走，需要社會各界的認同，才可以由羊腸小道發展成為高速公路。各級法院應當積極開展對特邀調解制度——法院鋪設的這條解紛之路的宣傳工作。首先，我們要重視對“家門口”的宣傳工作，切實落實特邀調解名冊公開制度，要讓前來打官司的羣眾，在進入法院大門伊始，就可以瞭解到特邀調解的解紛途徑，注重對當事人的輔導工作，加強對當事人的引導。其次，我們要通過宣傳加強特邀調解力量，加強在調解組織，在人大代表、人民陪審員當中的宣傳工作，吸引更多的人加入特邀調解隊伍。最後，各級法院應當不斷總結經驗，找出典型，利用各類媒體進行廣泛宣傳，爭取社會各界的支持。

四是法院應加強保障，引領特邀調解制度走向專業化軌道。一方面，各級法院應當建立完善的經費保障體系。經費保障是特邀調解制度得以持續發展的物質基礎。積極爭取將特邀調解經費作為專項經費由財政列撥。調解雖然對當事人不收費，但是對於特邀調解組織與特邀調解員調解案件應當給予一定的補償，包括特邀調解員的誤工補助、交通補助等。在財政撥款的同時，還可以探索特邀調解組織的市場化運作，特邀調解組織經主管部門和物價部門審批後，可以開展收費調解服務。另一方面，各地法院應當建立特邀調解員的榮譽保障體系。調解是準司法行為，調解員的調解行為會產生類似裁判的效力，這會推動調解員自發產生自豪感。特邀調解質量的上升，可以直接導致公信力上升，也可以激發這支隊伍的榮譽感與尊榮感。當前，人民法院應當積極宣傳並形成表彰機制，努力讓社會認同特邀調解組織與特邀調解員的神聖職責。

特邀調解制度是滿足人民羣眾多元司法需求的重要方式，人民法院在推動這項工作時，一方面應當注意理念的提升，另一方面要注意各項制度規定的落實，將這項工作推向一個新台階，為進一步深化多元化糾紛解決機制改革注入活力。