基於我國陪審制度的實證分析問題與對策

導語：我國人民陪審員制度改革在取得階段性成效的同時，還存在一些亟待解決的問題：陪審員選任條件的改革對司法實踐的影響極為有限;陪審員的選任程序沒有發生實質性變化等，以下是詳細內容介紹。

目前，我國人民陪審員制度正處於發展與轉型的重要歷史時期。黨的十八大以來，特別是十八屆三中、四中全會之後，我國人民陪審員制度改革的步伐明顯加快，改革的深度前所未有。 為加強人民陪審員制度的頂層設計，積極深化人民陪審員制度改革和創新，2015年4月1日，中央全面深化改革領導小組審議通過《人民陪審員制度改革試點方案》。4月24日，第十二屆全國人大常委會作出《關於授權在部分地區開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》，授權北京、河北等10個省(區、市)各選擇5家法院開展人民陪審員制度改革試點工作。隨後，最高人民法院和司法部聯合印發中央深改組審議通過的《人民陪審員制度改革試點方案》，同時頒佈《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》，對人民陪審員制度改革試點作出具體規定。人民陪審員制度已經在我國局部地區進行改革試點和探索。

從整體情況來看，改革試點工作呈現“四個轉變”：人民陪審員選任方式主要由組織推薦產生向隨機抽選轉變;人民陪審員參審職權由全面參審向只參與審理事實問題轉變;人民陪審員參審方式由3人合議庭模式向5人以上大合議庭陪審機制轉變;人民陪審員審理案件由注重陪審案件“數量”向關注陪審案件“質量”轉變。可以説，改革試點取得階段性成果。 通過改革試點，我國人民陪審員制度在推進司法民主、促進司法公正、強化司法監督、提高司法公信等方面的積極作用正在逐漸凸顯。

但是，毋庸諱言，從局部地區改革試點的實際情況來看，人民陪審員制度在改革過程中也出現一些新情況新問題，改革的實效同改革的預期之間存在着一定的差距。在我國陪審制度面臨轉型的背景下，我們有必要對改革中存在的問題進行認真研究，並切實加以解決。

　　一、人民陪審員制度改革：文本解讀

此次人民陪審員制度改革試點，主要是圍繞人民陪審員選任條件、選任程序、參審範圍、參審機制、參審職權、退出和懲戒機制、履職保障制度等方面展開。因為這些問題是制約我國人民陪審員制度科學發展的重點和難點問題，能否在這些方面取得實質性進展，是檢驗人民陪審員制度改革成效的關鍵。 改革的規範性文件是此次改革的基本依據。在此，有必要通過對改革文本的全面解讀，分析人民陪審員制度改革的主要意旨。

改革陪審員選任條件。為了充分體現人民陪審員選任的廣泛性、隨機性和權威性，此次改革提高了陪審員任職年齡，從原來的23週歲提高到28週歲;同時降低了學歷要求，從大專以上降低到一般具有高中以上文化學歷。這主要是考慮到人民陪審員參審案件應當具有一定的社會閲歷和生活經驗，能夠廣泛吸收和代表社情民意。提高年齡要求有利於更好地發揮陪審員熟悉社情民意和對生活經驗事實判斷的優勢;降低甚至取消學歷要求，則更加強調應突出陪審員道德品行和辨別是非的能力，讓廣大農村地區有更多的人有機會能擔任人民陪審員。 但是，對於基層法律服務工作者等從事法律服務工作的人員，現役軍人、從事政府法制工作的人員，被人民法院納入失信被執行人名單的人員，因受懲戒被免除人民陪審員職務的人員，都不得擔任人民陪審員。 人民陪審員選任條件的變化，有利於強化人民陪審員的多元性和代表性，體現人民羣眾的廣泛參與。

健全陪審員選任程序。為了落實隨機抽取機制，改變實務中部分人民陪審員“長期駐庭”的現象，這次改革將健全人民陪審員選任程序作為一項重要內容。主要是將現在的單位推薦和個人申請，改為基層和中級法院每五年從符合條件的當地選民(或者當地常住居民)名單中，隨機抽選當地法院法官員額數5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，再會同同級司法行政機關對候選人進行資格審查，最終從審核過的名單中隨機抽選不低於當地法院法官員額數3至5倍的人員作為人民陪審員，建立陪審員名冊後提請同級人大常委會任命。這樣更加寬鬆的資格條件和更加廣泛的候選範圍，再加上分層的隨機抽選等改革內容，能夠在確保人民陪審員的代表性方面發揮作用， 有利於提高人民陪審員選任工作透明度和公信度。這種不同階段的隨機抽選機制，使得抽選基礎更加廣泛，在一定程度上實現了陪審資格的“全民化”、“普惠制”，能夠滿足法院審理案件的需要，有利於打破人民陪審員“固定化”、“陪審專業户”的藩籬，不僅實現了陪審的程序正義，而且為案件實體公正的實現提供了保證，是陪審制度改革的一項重大機制創新。

明確參審案件範圍。在參審案件範圍方面，我們既要合理界定並適當擴大人民陪審員參審範圍，讓應當實行陪審制審理的案件儘可能陪審，保障更多人民羣眾有序參與司法，同時又要避免濫用陪審制度，浪費司法資源，增加司法成本。 正是基於這一考慮，改革試點方案明確規定，“涉及羣體利益、社會公共利益、人民羣眾廣泛關注或者其他社會影響較大的刑事、行政、民事案件”和“可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的刑事案件”，原則上實行人民陪審制審理。同時規定“涉及徵地拆遷、環境保護、食品藥品安全的重大案件”也應當實行陪審制審理。此外，第一審刑事案件被告人、民事案件當事人、行政案件原告申請由人民陪審員參加合議庭審判的，可以實行人民陪審制審理。考慮到死刑案件的特殊性，改革規範性文件沒有規定死刑案件必須適用人民陪審制審理，但是，只要案件屬於“涉及羣體利益、社會公共利益，人民羣眾廣泛關注或者其他社會影響較大的”範疇，且有可能判處死罪刑罰的，也可以適用人民陪審制審理。 應當説，我國在規定參審案件範圍方面，既與國際社會的普遍規則具有共性，同時也符合我國國情的特殊要求。

科學劃分參審職權。陪審員參審職權的變化可以説是這次陪審制度改革的一個主要亮點。此次改革調整了陪審員的參審職權，由原來與法官一起既認定案件事實，又負責法律適用問題，修改為只就案件事實認定發表意見，不再對法律適用問題進行表決。陪審員參審職權這種變化，主要是因為在司法實踐中，陪審員很難做到與審判員同職同權，要求對法律知之不多的陪審員參與法律適用問題的審理、裁判，往往導致陪審員不會、不敢、不願發表意見。 實際上，陪審員作為普通公民，他們的強項在於認定案件事實，能夠將一般公眾的社會情感反映到司法過程中來，保證法院作出的裁判不會偏離日常經驗。但是，在法律適用問題上，陪審員同法官相比並沒有優勢，甚至可能會作出錯誤裁判。因此，有必要將陪審員的參審職權只限定在案件事實認定上，法律適用問題由法官負責解決。考慮到大量民商事案件中，事實問題和法律問題難以完全分開，相互之間的界限較為模糊，可以把對事實問題和法律問題的界定交給審判長，由審判長確定案件事實爭議焦點，引導陪審員圍繞案件事實認定問題發表意見，並對與事實認定有關的證據資格、證據證明力、訴訟程序等問題進行必要的説明。 陪審員參審職權的調整，直接對我國人民陪審員制度帶來根本性變化。

完善參審機制。為切實解決“陪而不審、審而不議”等實踐中長期存在的突出問題，改革試點方案把完善陪審員參審案件機制作為重要內容。合理確定每個陪審員每年參與審理案件的數量比例，要為每位陪審員每年參與審理案件設定上限，防止“駐庭陪審、編外法官”現象。在具有重大社會影響案件中探索由3名以上陪審員參加的大合議庭制。實施辦法進一步要求，陪審員在合議庭的人數原則上應當在2人以上。此即所謂的“大合議庭陪審機制”。這是此次改革的亮點之一。 為保障陪審員在庭審過程中依法行使權利，經審判長同意，陪審員有權參與案件共同調查、在庭審中直接發問、開展調解工作等。

加強陪審員履職保障。為了充分發揮人民陪審員制度的作用，有必要進一步強化陪審員的履職保障措施。改革方案提出，要加強對陪審員個人信息和人身安全的法律保護，除法律規定必須公開的信息以外，不得公開陪審員的住所及其他個人信息;陪審員在受到人身威脅或者財產損害時，可以請求法院採取必要保護措施。法院及各相關單位應當為陪審員履職提供相應便利和保障，陪審員所在單位不得因陪審員履行陪審職責而對其實施解僱以及減少工資或薪酬待遇等不利措施。

人民陪審員制度改革前後的變化可以歸納為以下幾個方面(見表一)

表一：改革試點前後人民陪審員制度的變化

　　二、人民陪審員制度運作：問題依在

應當承認，通過改革，陪審員的代表性明顯提升，參審積極性大大提高，參審範圍顯著擴大，陪審員退出和懲戒機制更加完善。 從表面上看，這次改革對我國原有人民陪審員制度產生深刻影響。但是，筆者觀察發現，我國人民陪審員制度並沒有因為改革文件的出台而發生實質性改變。

陪審員的選任條件對司法實務的影響並不明顯。試點改革前雖然規定陪審員的任職年齡為23週歲，但是，法院在選任陪審員時通常會選任年齡較大的公民擔任陪審員，有許多陪審員為單位退休職工。改革之前最高人民法院曾明確提出，對陪審員要求具有大學專科以上文化程度的規定執行確有困難的地方，以及年齡較大、羣眾威望較高的公民，擔任陪審員的文化條件可以適當放寬。 因此，此次提高陪審員的任職年齡並降低其學歷要求，對於人民陪審員制度改革而言，僅僅具有規範意義，其對司法實踐的影響較為有限。

陪審員的選任程序沒有發生實質性變化。隨機抽選陪審員在改革前已經提出明確要求。改革前的有關規範性文件規定，基層法院審判案件依法應當由陪審員參加合議庭審判的，應當在陪審員名單中隨機抽取確定。中級法院、高級法院審判案件依法應當由陪審員參加合議庭審判的，在其所在城市的基層法院的陪審員名單中隨機抽取確定。 最高人民法院進一步要求，法院應當在開庭七日前採取電腦生成等方式，從陪審員名單中隨機抽取確定陪審員。 至於法院會同同級司法行政機關對陪審員候選人進行資格審查，建立陪審員名冊，提請同級人大常委會任命等改革舉措，都是改革前人民陪審員制度的常規性做法。

陪審員參審案件範圍沒有根本性改變。從改革前後關於陪審員參審案件範圍的規定來看，陪審員參與審理案件的範圍都是社會影響較大的刑事、民事、行政案件，以及刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申請由陪審員參加合議庭審判的案件。 因此,試點改革後,陪審員參與審理案件的範圍與改革前基本保持一致，沒有發生根本性變化。

陪審員參審機制沒有出現明顯改進。按照有關改革規範性文件的要求，探索重大案件由陪審員參加的合議庭機制，合理確定每個陪審員每年參與審理案件的數量比例，健全陪審員提前閲卷和參加庭審機制，完善陪審員參加合議庭評議程序，陪審員的意見應當寫入合議筆錄，規範陪審員及合議庭其他成員發表意見順序和表決程序。應該説，這些要求在試點改革之前的有關法律和司法解釋中已經作出明確規定，只不過在實務運作過程中沒有得到很好的貫徹落實。

陪審員的參審職權改革沒有達到預期效果。按照四中全會關於陪審員參審職權的改革要求，陪審員只參與案件事實認定，不再負責法律適用問題。但是，根據改革的規範性文件的規定，陪審員可以對案件的法律適用問題發表意見，但不參與表決。如果法官與陪審員多數意見存在重大分歧，且認為陪審員多數意見對事實的認定違反了證據規則，可能導致適用法律錯誤或者造成錯案的，可以將案件提交院長決定是否由審判委員會討論。 在這種情況下，法官可以依據該規定，將案件提交審判委員會討論，從而變相剝奪陪審員的事實認定權。因此，改革提出中陪審員應當享有的事實認定權，很容易在實際運行中變為一紙空文。

陪審員的懲戒和履職保障機制在改革前後沒有顯著區別。試點改革之前，有關法律和其他規範性文件對陪審員的懲戒和履職保障機制已經作出明確規定。如陪審員無正當理由，拒絕參加審判活動的，或者違反與審判工作有關的法律及相關規定，徇私作弊，造成錯誤裁判或者其他嚴重後果的，可以免除其陪審員職務;構成犯罪的，依法追究刑事責任。陪審員因參加審判活動而支出的交通、就餐等費用，由法院給予補助。有工作單位的陪審員參加審判活動期間，所在單位不得剋扣或者變相剋扣其工資、獎金及其他福利待遇。無固定收入的陪審員參加審判活動期間，由法院參照當地職工上年度平均貨幣工資水平，按實際工作日給予補助。陪審員因參加審判活動應當享受的補助，法院和司法行政機關為實施陪審制度所必需的開支，列入法院和司法行政機關業務經費，由同級政府財政予以保障。 因此，在陪審員的懲戒和履職保障機制方面，改革的規範性文件基本上沿用了以前的規定。

坦率地説，從人民陪審員制度改革一年來的情況來看，陪審制度原有的問題在實際運行過程中依然存在，“陪審專業户”、“陪而不審”、“審而不議”等長期困擾我們的問題仍然沒有得到徹底解決。 特別是全面實現隨機抽選難度很大，由於試點法院與公安機關户籍信息數據庫沒有實現對接，候選人信息缺失、滯後情況嚴重，試點法院需要動用大量人力物力採集人口信息、徵求候選人意見、審核候選人資格條件，選任工作成本過高。同時，羣眾參審熱情有待提升，候選人不意願擔任陪審員的比例較高。部分地區由於地域面積較大、交通不便等因素，通過隨機抽選產生的陪審員參審困難。 另外，正如周強院長在十二屆全國人大常委會第二十一次會議上報告人民陪審員制度改革試點工作情況時指出的那樣，目前還缺乏區分事實審和法律審的有效機制， 導致陪審員不能充分履行案件事實認定職能。總之，我國人民陪審員制度並沒有因為改革試點的推行而發生根本性改觀。

三、深化人民陪審員制度改革：基本思路

目前，我國人民陪審員制度正處於發展與變革的關鍵時期，我們應當在認真總結陪審制度改革試點經驗的基礎上，合理吸收和借鑑其他國家和地區陪審(包括參審、觀審)制度的有益做法，從我國的具體實情出發，形成國民參與司法的科學制度安排。筆者認為，進一步深化我國人民陪審員制度改革，有必要在以下方面取得實質性進展：

第一，充分發揮陪審員的事實認定功能。人民陪審員是從普通民眾中選出的社會成員，他們具有一般民眾的樸素情感和社會常識，能夠根據自己在案件審理過程的切身感受，憑藉普通人的日常邏輯、社會經驗和內心良知，客觀公正地認定案件事實。人民陪審員對案件事實作出的結論更容易被民眾接受，能夠贏得當事人的理解和支持。因此，如果將案件事實交給人民陪審員去判斷，而法律適用問題讓具有法律專業知識的法官裁決，讓雙方都專注於各自擅長的領域，那麼就會更好地提升司法的透明度，在案件審理過程中充分反映人民羣眾正當的法律情感，增進社會對司法的瞭解和信賴。十八屆四中全會在部署人民陪審員制度改革，明確提出了有別於“人民陪審員制度”的“人民陪審制度”這一概念。人民陪審制度中的人民陪審員只負責參與審理事實認定問題，不再審理法律適用問題，更不應當從事訴前調解、文書送達、參與執行、法制宣傳、司法諮詢、涉訴信訪等與案件事實認定無關的活動。 因此，在人民陪審員制度轉型過程中，應當充分發揮人民陪審員的事實認定功能，人民陪審員可以與法官共同認定案件事實，也可以單獨認定案件事實。在人民陪審員單獨認定案件事實的情況下，有必要讓3人以上的人民陪審員組成團體，負責判斷案件事實。對於人民陪審員認定的案件事實，法官應當予以尊重。上級法院如果沒有充分的證據和理由，不得隨意推翻陪審員認定的案件事實。

第二，進一步限制陪審案件範圍。改革後陪審員參與審理的案件範圍，不僅包括刑事案件，同時也包括民事案件和行政案件。有的改革試點中級法院以規範性文件的形式明確要求，凡是一審案件原則上由陪審員和審判員組成合議庭審理，且陪審員的人數多於審判員。 這種陪審員廣泛參審案件的做法在世界範圍內都是相當罕見的。從國際社會看，無論是實行陪審團制度的國家，還是實行參審制或者觀審制的國家和地區，陪/參審員參與審理的案件一般限於具有重大社會影響的刑事案件，陪/參審員很少參加審理民事案件和行政案件。這樣規定的主要目的在於，有限的司法資源應當用於少數最為重要的刑事案件，以便確保這些具有重大社會影響的案件審理能夠贏得社會理解和信任。重大民事案件的事實和法律關係相當複雜，它們往往涉及科學、技術、商業等複雜因素，如重大合同、票據、證券、海損、建築、醫療等專業問題，沒有經過法律專業訓練的陪審員難以對證據和事實作出準確判斷; 同時，一些較複雜民事案件和行政訴訟案件的事實問題和法律問題可能很難分清。相對於民事和行政案件而言，刑事案件屬於一種比較容易把事實問題和法律問題區別開來的領域。因此，可考慮先在刑事訴訟領域開展這項改革，以後再視具體情況決定是否逐步擴大到行政和民事案件的審理中去。 因此，我們建議，應當取消案件陪審率這一不合理的考核指標，規定陪審員參與審理的案件暫時限定在重大刑事案件上。在未來修改法律時，可以效仿其他國家和地區的通常做法，將人民陪審員制度適用於具有重大社會影響的刑事案件中。

第三，科學組建陪審合議庭。如何設置由陪審員參與審理的合議庭組織形式，是人民陪審員制度改革面臨的一個重要問題。有學者主張，將陪審員從合議庭中分離出來，組成獨立的陪審庭;增加陪審員人員的數量，陪審庭至少要由3名或5名以上陪審員組成;陪審庭獨立對事實認定，獨立進行評議並提出意見，不受法官影響和干擾;對於陪審庭作出的事實認定，除非有重大情事外，原則上不能提出上訴。 實踐中，3名以上人民陪審員組成的合議庭可能會存在現實難題。在“3名人民陪審員+2名法官”組成的合議庭中，如果2名法官無法就法律適用問題達成一致意見，評議結論就會很難形成。因此，對於適用人民陪審制審理的第一審重大刑事、行政、民事案件，如果人民陪審員在合議庭中的人數在2人以上，合議庭組成形式一般應當為“2名人民陪審員+3名法官”、“4名人民陪審員+3名法官”或“6名人民陪審員+3名法官”。應注意的是，在“2名人民陪審員+1名法官”、“4名人民陪審員+1名法官”的合議庭中，法律適用問題實質上只有1名法官決定，適用這類組成形式必須慎重。 我們認為，在目前的改革試點階段，有3名以上陪審員參加的合議庭，可以考慮先在重大刑事案件中進行嘗試,這種案件一般是可能判處10年以上或無期徒刑甚至死刑的案件，或者在事實認定方面存在重大社會爭議，或者是在定罪量刑問題上涉及社會倫理問題或公眾道德感情等具有特殊情形的刑事案件。對於這類刑事案件,可以由3名以上的陪審員與3名以上的職業法官共同組成合議庭(當然,合議庭的成員人數為單數),分別對案件事實和法律適用問題作出裁判。

第四，建立嚴格的懲戒機制。缺乏完整系統的人民陪審員懲戒規則，是我國人民陪審員制度社會公信力流失的重要原因。在陪/參審員懲戒制度方面，日本、韓國和我國台灣地區的有益經驗值得我們借鑑。以日本為例，日本法律規定有請託陪審員罪、脅迫陪審員罪、陪審員泄密罪、泄露陪審員姓名罪、陪審員候選人虛假陳述罪等，對危害陪審制度的行為進行懲處。鑑於我國司法實踐中存在着大量的危害陪審制度(包括公民沒有正當理由拒絕參加陪審)的行為，有必要進一步健全和完善符合我國實情的人民陪審員懲戒機制：一是對於請託、脅迫、報復陪審員或者披露陪審員個人信息的行為，可以在刑法中增設單獨的罪名進行處罰;二是陪審員收接受別人的賄賂賂或其他不正當利益，或者虛假陳述以及泄露審判祕密的行為，應當給予罰款或者拘留;三是陪審員經通知，沒有正當理由而在陪審員選任期日不到場，應當給予一定數額的罰款;四是陪審員在案件評議時拒絕陳述，或者以其他方式拒絕履行職務的，應當給予適當罰款;五是陪審員違反審判長作出的維持審判秩序的命令，妨礙開庭審判程序、案件評議順利進行的，應當給予適當數量的罰款。