法規、司法解釋與法律牴觸應該怎麼辦

導語：近日,《法制日報》記者採訪了全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室主任樑鷹,對十二屆全國人大以來備案審查工作主要情況作了解讀。

備案審查制度是我國一項憲法性制度,是有中國特色的憲法監督制度,是全國人大及其常委會監督憲法法律實施的重要方式。全國人大常委會法工委作為全國人大常委會具體承擔公民、組織審查建議研究職責的工作機構,對立法法、監督法賦予公民、組織提出違憲違法審查建議的權利始終高度重視。

今年“五一”假期前,全國人大常委會法工委收到了一份“特殊的禮物”——一件來自100多名研究生聯名提出的審查建議。

4月22日,在上海大學舉辦的“2017中國知識產權研究生著名商標專題研討會”上,來自全國20多所大學的100多名知識產權研究生達成了一個共識,即“我國當前各地的著名商標制度存在着諸多嚴重問題亟待大力解決”。在研討會上,100多名學生聯名對《重慶市著名商標認定和保護條例》提出審查建議,建議全國人大常委會開展著名商標地方立法調研。

在研究之後,全國人大常委會法工委將審查建議轉送給了重慶市人大常委會辦公廳,並提出了“請研究並於2017年6月9日前反饋意見”的要求。“法學專業大學生通過這種方式來關注國家法治建設,真的讓我很受觸動。”在全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室主任樑鷹看來,這份“特殊的禮物”很有意義。

“隨着全面依法治國的逐步深入,備案審查制度作用的不斷顯現,公民、組織運用法治思維和法治方式理性表達訴求,積極參與對立法活動監督的情況將會越來越多。我們也將一如既往地堅持對公民、組織提出的審查建議逐一進行認真研究。”樑鷹近日對《法制日報》記者説。

　　4年接收各類審查建議443件

近年來,多個地方頒佈或者修訂了計劃生育條例。其中廣東、雲南、江西等地條例規定,用人單位可以與違反地方計劃生育條例的職工解除勞動合同(勞動關係、聘用合同)或者辭退、開除。

這類規定一出,立即引發了社會的廣泛關注與熱議。就在剛剛過去的5月,長期關注此事的上海財經大學法學院教授王全興、人力資源和社會保障部勞動科學研究所研究員王文珍、北京大學法學院教授葉靜漪、浙江財經大學法學院教授錢葉芳決定聯名提出審查建議。

“我們研究認為,此類規定違反了勞動合同法第三十九條關於用人單位單方解除勞動合同的法定情形,同時法律也未賦予地方立法機關增設用人單位解除勞動合同法定情形的權利。”王全興等專家在建議中認為,依據立法法相關規定,建議全國人大常委會對此予以審查。

“我們已經收到了這幾名專家提出的審查建議,並已依法啟動審查。我們會認真依法進行審查研究,並向提出建議的公民進行反饋。”樑鷹對記者説。

自十二屆全國人大以來,全國人大常委會法工委共接收公民、組織提出的各類審查建議443件。其中,2013年度62件、2014年度43件、2015年度246件、2016年度92件。4年來,公民、組織向全國人大常委會提出違憲違法審查建議的數量呈不穩定態勢。例如,2015年度全國人大常委會法工委共研究處理審查建議246件。這一數量是十一屆全國人大五年間年平均數的340.72%,是2014年度的512.50%。

“究其原因,主要是制定機關出台的規範性文件直接與公民、法人的權益密切相關,社會關注度高,以及備案審查工作宣傳力度加大等。”樑鷹在對情況進行分析後指出。樑鷹特別指出,公民、組織提出審查建議,不少是在自身權益受到侵害且窮盡各種救濟途徑後提出的。建議審查的規範性文件,其制定機關層級有高有低,內容涵蓋經濟、政治、社會、文化等多個領域,問題既涉及與法律之間的關係,又涉及具體執法等實際問題。

“其中,有的屬於歷史遺留問題,有的屬於立法過程中沒能解決的難點問題,有的屬於改革發展過程中的問題,需要考慮的因素多,研究面臨的難度大。”樑鷹説。

　　認真研究每一份審查建議

在逐漸增大的難度面前,法工委除了堅持“對審查建議逐一進行認真研究”的同時,還建立和完善備案審查中函告制定機關並聽取意見、徵求有關部門和有關方面意見、實地調研、向審查建議人反饋等方面的工作機制,不斷加強備案審查的監督糾正力度,迴應社會關切,維護國家法制統一和公民、法人的合法權益。

今年兩會期間,全國人大常委會法工委副主任許安標在3月9日舉行的十二屆全國人大五次會議記者會上提到,有一個經媒體報道的案例“不止看了一次”。

2015年10月,浙江省杭州市居民潘洪斌騎行的一輛電動自行車被杭州交警依據《杭州市道路交通安全管理條例》扣留。潘洪斌認為,該條例在道路交通安全法的有關規定之外,增設了扣留非機動車並託運回原籍的行政強制手段,違反了法律規定。因此,潘洪斌於2016年4月致信全國人大常委會提出審查建議,建議對《杭州市道路交通安全管理條例》進行審查,請求撤銷該條例中違反行政強制法設立的行政強制措施。

在收到審查建議之後,全國人大常委會法工委向杭州市人大常委會發函,請其就《杭州市道路交通安全管理條例》有關公安交通管理部門對違反通行規定駕駛燃油助力車等非機動車輛可以扣留並託運回原籍,且託運的相關費用由車輛所有人承擔的規定,作出説明。

杭州市人大常委會責成有關部門對審查建議進行研究後,書面反饋了意見。全國人大常委會法工委對條例制定機關反饋的意見進行了認真研究,認為條例關於扣留非機動車並強制託運回原籍的規定與行政強制法的規定不一致。

全國人大常委會法工委就上述問題與杭州市人大常委會進行溝通,要求制定機關進行研究,對條例規定進行修改。之後,杭州市人大常委會和有關部門着手研究條例修改方案,決定將條例的修改列入2017年立法計劃,同時委託專家學者對本屆人大任期內製定的全部地方性法規的合法性問題進行全面審查。

此後,全國人大常委會法工委按照有關規定向提出審查建議的公民潘洪斌進行了書面反饋。

這樣的事例,在全國人大常委會法工委的工作中並不少見。

2013年,分別就《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》關於氣候資源探測設定行政許可、《吉林市國有土地上房屋徵收與補償條例》關於補償協議履行爭議的解決方式、《四川省〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉實施辦法》關於主任會議許可對代表採取限制人身自由的強制措施等問題,與黑龍江、吉林、四川省人大常委會法工委進行溝通,交換意見,還就四川省代表法實施辦法存在的.違法問題提出了處理建議。

2015年,就《江蘇省城鄉規劃條例》,與江蘇省人大常委會法工委溝通,交換意見,提出修改的建議。

2017年,就地方審計法規中規定的以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的規定,向31個省、自治區、直轄市人大常委會發函,要求地方自行進行清理。

“對於審查建議涉及的法規、司法解釋中存在的違法問題,我們認真依法開展監督糾正工作,通過與制定機關溝通,促使其得到修改、廢止或者明確納入修改計劃。”

　　實現反饋工作常態化制度化

對提出審查建議的公民、組織進行反饋,是備案審查工作的一項重要環節。黨的十八屆四中全會通過的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中進一步提出,加強備案審查制度和能力建設,把所有規範性文件納入備案審查範圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件。

“我們緊緊圍繞加強備案審查制度和能力建設這一任務,積極開展了相應的工作。”樑鷹説。值得注意的是,在2014年之前,全國人大常委會法工委就進行了建立反饋工作機制的探索,由法規備案審查室對審查建議人進行反饋,取得了較好效果。2014年全國人大常委會工作要點中提出,健全備案審查制度,研究建立備案審查工作中的溝通、反饋機制。

最終,在對多年來的工作進行梳理和總結之後,制定了《全國人大常委會法制工作委員會對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法》,從而實現反饋工作常態化、制度化。

該工作辦法規定,對公民、組織針對法規、司法解釋提出的審查建議,要視情況作出相應的反饋:經研究認為建議審查的法規、司法解釋不存在與法律牴觸問題的,在研究結束後進行反饋,對有關情況予以説明。經研究認為建議審查的法規、司法解釋存在與法律牴觸問題的,在依照備案審查工作程序對相關問題處理後進行反饋,告知處理結果。

對不屬於全國人大常委會審查範圍的規範性文件提出的審查建議,轉送有權審查的機關研究處理的,在轉送後告知建議人轉送情況;不予轉送的,可以告知建議人徑向有權審查的機關提出。